新型城镇化的“加减乘除”

新型城镇化是中国经济发展新常态的重要内容。针对有关新型城镇化的各种说法，我认为需要抓住人、地、钱、治理四个关键问题，用“加减乘除”来进行解读和概括，从中讨论新型城镇化需要“挂钩”的政策动向以及相关问题。

“加”，是增加城市户籍人口或者享受城市公共服务的人口。2012年，中国的户籍人口城市化率是35.3%，常住人口城市化率是52.6%，差值17.3%，大约2亿多人。改革开放30多年来，中国的城市化导致两者之间的差距拉大，形成了规模巨大的非城非农人口。新型城镇化的首要目的，是要消除两者之间的差距，扭转当前建城多进人少的倾向。要按照城市规模大小分类放松户口管制，通过公共服务对城市人口的均等化，实现农民工以及其他流动人口的市民化。难点在于，在大城市特大城市将户籍制度与常住人口的居住时间挂起钩来，但会存在矛盾，户籍开放的中小城市农民工常常不愿意去，而农民工愿意去的大城市户籍制度仍然处于控制之中。

“减”，是减少城市增长的土地消耗和主要资源环境的消耗。上世纪90年代中期以来，中国城市增长中土地年消耗速度是人口年进城速度的2倍，导致了许多“鬼城”和“空城”出现。因此，新型城镇化的重要任务，是通过城市建设用地与常住人口实际数目挂钩的政策，扭转土地城市化大于人口城市化的趋势。值得研究的问题是，如何提高全国范围内城市发展的空间效率与效益，围绕500万-1000万人口的区域中心城市，如何建设由高铁网络和普通铁路网络联系的巨型城市区域，有效益地建设距离大城市1小时交通的中小城市。

“乘”，是开辟可以替代土地财政的城市建设资金渠道。过去多年来，城市化的财源很大程度来自土地批租，这当然有历史的依据，但是继续作为新兴城镇化的金融支撑，正在导致越来越多的问题。新型城镇化要解决土地财政问题，就需要建立新的多元化的资金保障体系。目前提出的改革方案强调转移支付要与城市常住人口挂钩，同时要开辟新的资金来源，包括允许地方发行债券、基础设施建设采取公私合作模式、征收房地产税等。可以预期的是，用多元资金替代土地财政不是一个立马能够实现的问题，而中国的城市化进程却在以每年一个1%的速度前行，将会出现一个多资金渠道共同推进的过渡时期。

“除”，是政府的部分公共职能及权力需要在城市发展利益相关者之间进行分享。相对于以往城市化的自上而下模式，笔者不认为新型城镇化可以马上进入许多学者乐观预期的自下而上模式，而是认为政府主导的利益相关者治理，才是未来20年新型城镇化的可行之路。关键问题是确定政府的职能。以往30年有的政府及政府有关部门在城市化进程中把应该做的事情推给了市场，不应该做的事情拿在了手中。现在需要在政府与政府之间、政府与企业之间、政府与社会之间，强化政府在城市发展中的公共服务和统筹协调职能，实现从发展型政府到服务型政府的转型。

以上四个方面的问题会贯穿于中国未来发展的整个进程之中，如果能够得到攻坚、得到解决，相对于过去30年中国经济高增长给世界带来的已有的惊奇，可以预料未来20-30年的中国新型城镇化会给世界带来新的惊奇。